​新公共服务理论(新公共管理理论)

新公共服务理论(新公共管理理论)

新公共服务理论新公共服务理论的困难：行政裁量权、社会公正与行政合法性危机

摘要:

行政裁量权一直以来是行政公务人员的首要权力来源。围绕其作用的争论也由来已久。当行政裁量权能够以积极的方式本原被运用时，它将极大地有助社会公正的提升。但另一方面，它也有可能造成行政合法性的危机。本文从理论上探讨了行政人员在政治系统中的地位，以及由此带来的合法性困境。新公共服务理论的提出改变了行政合法性的既有困境，但也为其带来了新的问题。我们从社会公正的角度出发，认为哈特如果行政公务人员决策时使用的自由裁量权是直接面向并且反映公众利益的，那么他们的治理就可以被称为是真正的民主治理。最后，我们还为未来的研究提出了一些方向性的建议，旨在更好地在公共管理领域提升社会公正。

作者简介:

Jason D. Rivera 纽约城市大学约翰杰刑事司法学院

Claire Connolly Knox 中内容佛罗里达大学公共管理学院

编译来源:

Rivera JD(1)， Knox CC(2). Bureaucratic discretion， social equity，新公共服务理论是谁提出的， and the administrative legitimacy dilemma: Complications of New Public Service. Public Administration Review. January 2022.doi:10.1111/puar.13550

本文登作者：Jason D.哈特 Rivera & Claire Connolly Knox

引言

尽管官僚体系一直什么时候被认为是负责执行政策和指令的机构，但兴起正如Lowi（1969）和Kerwin（1994）所说，政策的实施实际上也是政策的创新。地方官员在政策实施时拥有怎么做，做什么，何时做以及如何做的自主性，潜移默化地改变了政策执行的结果和成效。

公共管理的学者长期以来关注行政裁量权的作用和则有影响。不少的研究发现，街头官僚的自由裁量权使得政策能够更好地适应公民的需求，进而进一步促进社会公正和项目成效。但另一方面，也有学者对行政裁量权的负面影响表示了担忧。Lowi (1969) 和 Koven (2019)认为，自由裁量权很可能违背了民主治理的价值与标准。尤其是当一个非民选的官僚有权力决定如何执行政策时，他实际上就掌握了根据自身意愿分配公共利益的能力，甚至可以剥夺公民的正常权利，导致不公正的政策实施结果（Lipsky 1980)。

这些问题的根源不仅仅是官僚个人意图的原因，也有可能受到时间、资源等各要素的影响。例如，在一个资源有限而时间紧急的环境中，街头官僚就有可能为了部门利益和个人利益而削减某些必要的工作流程，从而损害了公民原本应当享有的利益。还有学者发现，地方政府工作中会倾向于刻意保持公众与决策和政策实施过程之间的距离Bobbio (2019)。最终，行政裁量权可能会被用于对抗民主政策，并最终影响到民主政体的运转。

考虑到滥用自由裁量权的危害，不少学者提出了限制裁量权的建议。但Denhardt和 Denhardt (2000)反对刻意限制行政裁量权的尝试。他们认为，民主治理的关键就在于行动导向，强调与公民的直接接触和公众利益，而不是完全依赖于民意代表的决策。正是出于这样的考虑，新公共服务理论得以被提出。新公共服务理论强调公共管理归根到底是公共服务。一个良好的政府不应当只是一味地服从上级的政策，而应当在实践中充分考虑与公众的互动，不断调整政策以更好地满足公民的需要。

然而，通过官员的自由裁量权来追求政策的社会公正性实际上依赖于个人的道德和伦理。这就使得公共行政出现了合法性危机。正如哈贝马斯所说的，合法性危机是社会整合的崩塌，也意味着个体文化再生产的失败，最终会导致政府失去公众的忠诚与支持。本文尝试从行政裁量权的角度入手，新公共服务理论之父，探讨如何才能使得政策实施更具备社会公正性。其中，本文所谓的社会公正使用的是NAPA（National Academy of Public Administration）的定义，即社会公正指的是一个社会中的所有机构都进行公平公正的管理活动，将提升社会公正作为政策制定的出发点，并对公共服务进行公正的分配

文章的行文安排如下。我们首先会阐释行政裁量权导致合法性困境的原因。随后，文章会进一步论述新公共服务理论在合法性逻辑上存在的问题。并结合当前美国社会的一些现实情况，对于行政裁量权和社会公正之间的关系进行分析。最终，我们将内容会为改善这一困境提出可供借鉴的意见。

行政登合法性危机的不同表现
现有研究已经从不同方面和角度阐释了行政合法性所面临的困境。本部分总结了这部分文献，将行政合法性来源分为客观现实性、部门组织利益、民选代表以及公共利益四种类型，并且对其面临的困难进行分析。

（一）源于阅读客观现实题性的合法性为了做出正确的决策，公务人员需要基于事实作出决定。Knox (2016)认为，当一个决策是基于事实，并且旨在造福所有人时，这项政策就可以被视为是合法的。但Storing (1962)认为，这些所谓的事实根本做不到完全的客观。正如Foster (1980）所说的，任何的事实在一定程度上都无法避免主观性、价值偏好以及评估方法的影响。不同的个体和团体可能会对同一件事物产生不同的价值判断，使得行政人员的决定很容易被认为是不合法的。

行政名词解释中立是客观性的要求，但研究人员发现，要在一个本身就不是客观中立的政治系统中做出中立性的政策决定是不可能的。因此，行政人员只能采取韦伯的形式理性或是哈贝马斯的工具理性进行决断。形式理性能够保证公务人员的决策符合理性原则，工具理性则有助于判断公务人员的政策执行是否是合法的。但这种方式并不能改变的是，决策时所依赖的信息和事实并不一定是完全中立而真实的。

因此，源于决策客观性的合法性内在地具有逻辑上的矛盾。正如哈贝马斯所说，现代的民主政府急需要追求经济发展上的绩效，同时又要兼顾社会不公正的问题。在这样的悖论下，任何的决策的合法性都可能受到诘难。为此，大多数行政人员都会做出更符合组织和部门利益的决策。至少保证自身对组织利益和目标的忠诚。

（二）源于组织结构的合法性当官员遵循工具理性，将自己的决策诉诸于部门的利益和选择时，个体的责任就转移到了组织和机构上。此时官员的认知和判断完全服从于组织和机构的权威，杜绝了个人的责任而被认为是客观而符合公众利益的。

同时，组织和部门则有的含义规定也提出有助于规范官员的个人行为。当官员可能做出违背社会公正的决策或者行动时，其所属部门可以及时进行矫正，但这种矫正通常只是内容后发性的弥补。

这种合法性的最大困难在于，组织和部门的决策会受到各种利益相关者的影响。决策不一定能够反映真实情况并很可能违背了公共利益。在这种情况下，服从部门利益的官员可能会无意识地执行不公正的政策指令，最终导致“行政之恶“，陷入行政合法性危机。

因此，我们是否能够进一步认为，如果公务人员服从的指令来自于民选代表的决定，这种政策和执行就可以被认为是合法的呢含义？

（三）源于民选本原官员的本原阅读合法性委托-代理理论一直被用于解释官僚体系中上下级之间的指令执行关系代表。当上级指令被认为是源于民意的，代理人遵循其指令的行为就可以被认为是合法的。但这种理论实际上只是一种理想状态。在实际的政治生活中，政治家与公务人员之间可能会存在各种各样的矛盾，公务人员和下级政府也并非完全被动地服从。为此，一个更为准确的解释应当是层级制民主（overhead democracy）。

在层级制民主下，民选政治家的主要任务就是监管和控制官僚体系。此时相比起政策执行本原的绩效能力，政治家更关注的是公务人员的服从性。但这种模式也有其内在的缺陷。相比起民选政治家，行政公务人员拥有更多的执行经验。而政治家试图控制官僚队伍的尝试反而会使得他们不得人心。在某种程度上，这样的政策执行实际上会导致行政体系的失调，而不能成为赋予行政合法性的手段。

此外，Dahl (1970)、Brehm和 Gates (1997)也指出，通过控制官僚体系来保证执行合法性其实也无法摆脱官员主观性价值判断的影响。不仅如此，民选政治家总是代表特定利益团体的利益，内在地蕴含着非公共性，新公共服务理论的含义。这样的政策很难说是完全合法的。在这种情况下，行政合法性只能尝试直接诉诸于公众，新公共服务理论。

（四）直接诉诸公众的什么时候合法性根据Knox (2016)等人的发现，当服务于公众时，公务人员实际上介于现实生活和政治体系之间，他们最常使用的并不是工具理性，登哈特认为,在新公共服务理论，而是哈贝马斯所说的沟通理性。相比起政策指令和原则，这些公务人员更倾向于服务于民众的需求和利益，也更重视社会公正而不是一味地追求效率，被视为是社会公正的忠诚卫士，新公共服务理论兴起。

Meier 和 O’Toole (2006)认为，美国的官僚体系在各个维度上都完全体现了代议制的特征代表，新公共服务理论基本特征，这使得行政裁量权的使用也是基于公共的利益与价值追求的。因此，公务人员的行动并不是完全自由中立的，而带有倾向于特定人群利益的基本立场，并体现出多元化的诉求。具体而言，由于强调多元民主，公务人员执行政策时，可能会有意识地照顾边缘群体的利益。如果公务人员恰好来自于少数群体，那么他们就更有可能对所属族群带有天然的责任感，进而在行动上反映特定群体的利益。换句话说，官僚体系与代议政府的结合恰恰违反了官僚制的客观性特征。

然而，新公共服务理论的代表，这样的合法性逻辑也有其内在的困境。正如Selden (2003) 所说，官僚制逻辑与回应公众内在存在张力。公务人员需要重视人民的利益诉求，尽可能维持社会公正。这就使得他们的决策必定会带有价值偏好和主观性，并且很可能会在一定程度上忽视经济绩效。但强调经济绩效和决策客观性又正好是官僚体系的内在合法性要求。这就造成了行政合法性的困境。新公共服务理论提出后，学界更加重视政府行动的行动导向和社会公正问题，从而改变了行政合法性的现有困境。

新新公共服务理论与合法性问题

过去30年来对于民选官员是否能够代表公共利益基本特征的争论导致了两大公共行政范式的诞生。即新公共管理理论和新公共服务理论。两种理论都强调要重视政策执行中公民与政府之间的互动，并且提升公民参与程度，以进一步巩固政府合法性和回应性。其中，强调私营部门的作用，依靠于市场机制的新公共管理理论在实践中反而使得政府的信誉受损，加剧了行政合法性危机。

因此，Rivera 和 Nickels (2018)坚持认为，新公共服务理论核心，公共部门应当服务公民，而不是把他们当作顾客，行政合法性的最终来源应当是公民。对于政策的评估更应当关注于整体性的利益和长期收益。因此，体现新公共服务精神的公务人员在执行政策时应当充分考虑公民的意见和回应，注重与人民的直接沟通以及公民的政治参与。

在韦伯看来，真正的民主治理绝不是仅由一个民选官员以公共利益的名义向官僚体系施加控制。它应当既能够反映自上而下的政策指令，同时又对自下而上的声音进行回应。在新公共服务理论的框架下，公职人员在政治系统的意义上需要遵从上级长官的指令，与此同时，他们又要及时通过与民众的沟通基本特征调整实施策略。当他们的变通是基于实际需求而做出的调整时，实际上是绕开政治中介，以更直接的方式反映人民的呼声，而不能被认为是歪曲了民主流程。因此，从理论的意义上看，行政裁量权实际上是对民主治理和政策合法性的一种巩固策略。

尽管如此，行政裁量权还是受到了各种学者的质疑。如图一所示。在传统模式的框架下，官僚应当是介于几个政治力量之间的中介方，新公共服务理论名词解释。他们运用裁量权，以协调公众利益、上级指令、经济发展以及部门利益之间的关系。但在实际运行中，这四部分政治力量往往交错在一起，使得实际的政治问题变得棘手。在这种情况下，官僚很可能会倾向性地选择其中一方，而兴起忽视了另一方的需求，进而导致了行政合法性困境的出现。

如图阅读二所示，在新公共服务理论的框架下，公务人员被视为是连接政治新家、民意与政府组织的桥梁。他们的行动合法性始终植根于民众公共服务的诉求。无论政策的实施在政治系新统中造成了什么样的影响，都不会反过来侵蚀名词解释到行政的合法性根基。

因此，新公共服务理论的题，在新公共服务理论的逻辑下，关键问题就变成了官僚的裁量权能否真实地反映出公众的利益和诉求。在下文中，我们将进一步揭示行政系统联系民众的不同方式将会如何改变政策实施的结果和质量。

合法性、社会核心公正与直接民主参与

公众参与的真正价值并不限于使题参与者能够了解到相关的政策信息，而在于它表达了在特定议题中对公众意见之父的关注与重视。那么什么样的公众参与是最有成效的呢？

本文将公众参与分为间接参与和直接参与两类。间接参与指的是由公众选取民意什么时候代表，由民意代表代替自己做出决定。而直接参与则强调公众以各种形式被直接纳入到决策和实施的过程中。直接参与能够更为明确地为决策提供民意参考，考虑到少数群体的利益，并提升个人的公共意识以及对政府的信任程度。但直接参与的程序和方式会影响到参与的成效。

首先是代表性，新公共服务理论的基本原则有哪些。公众参与的代表性与社会公正内在构成相关性，较高的代表性能够更好地考虑到社会弱势群体的利益。提高代表性，不仅仅需要提升对公众政治参与的宣传力度，还需要一系列的配套措施的辅助。包括需要考虑大多数公民的交通方式、受教育程度、空余时间以及地理位置等因素。与此同时，决策者还需要兼顾不同社会群体的历史文化差异，否则就可能会无意识地将一部分人群排除在决策之外。

除了代表性问题，另一个会影响到决策效果的是公众参与的程序。传统的公众参与形式如听证会更强调决策效率和信息共享。但是在这些活动中，政府始终占据着主导地位，公民至多只是被动的信息接受者而不能真正享有决策的主动权。不仅如此，在听证会中，大多数的参与者都是直接的利益相关者。不具代表性的个人和利益集团可能会压制持相反意见的群众的诉求，进而违背了民主的价值。

鉴于听证会等传统政治参与形式的局限性，新的参与形式被发明出来并投入使用。这些新形式包括参与式预算、民意调查理论、小组访谈、公民陪审团等制度。通过这些新的公众参与形式，决策者能够更为精确地获取公众的态度和意见，并以此巩固自身的行政合法性兴起。

民主政治与之父社会公正基本观点从学理上看，社会公正是公共管理提出绕不开的价值取向。尤其是Covid-19病毒的传播使得社会公正的重要性越来越突出。在美国公共管理学会2021年和2022年的所有会议中，社会公正都是最重要的议题。这使得我们可以围绕着社会公正，对公共政策的制定和实施进行一系列的理论分析。

但是从现实上看，社会公正问题却不一定总是具有优先地位。很多现实政策的颁布都不会将社会公正作为自己的追求目标。有的制度甚至本身就体现了维持既有不公的倾向。不仅如此，实际上，在高层政治中，对于社会公正究竟是什么也尚未达成共识。

当地方含义官员运用自由裁量权调整政策的实施以追求社会公正时，反而会被政治家和公众视为是对民主的违背，进而动摇其行动合法性。也就是说，如果行政人员被认为需要按照人民的呼声行事，而他们追求社会公正的做法被社会认为是不合法的，那么这是登不是意味着官员错误理解了民意呢？还是说，美国的公众其实并不核心重视社会公正的问题，只是出于政治正确的考虑，而不在明面上否定它罢了。

更进一步地想，社会公正其实只是公共管理学科长期占据的道德制高点。学者们在承认社会公正作为基本价值取向的基础上建构起一系列的公共管理理论，用于论证理论上的合法性逻辑基本观点。这种逻辑的根本问题就在于，它其实逃避了现实问题。如果行政裁量权所追求的社会公正是违背了民意的呢？如果美国的福利制度内在地蕴含着不平等的倾向呢？2020年的总统选举民意调查实际上已经揭露了这个现实，接近一半的美国民众都赞同削弱对社会公正议题的关注度，新公共服务理论的不足。

在新公共服务理论的框架代表下，一方面，公务人员需要回应人民的利益和诉求，实现政府从管理角色到服务角色的转变。另一方面，我们又对行政人员行使裁量权提出了促进社会公正的要求。当民意与社会公正之间发生分歧时，这种张力就会内化在行政逻辑内部，新公共服务理论内容，造成行政合法性困境。

但我们也不必过分什么时候悲观，对于社会公正、行政裁量权以及含义福利国家作用的研究还在继续。在未来的研究中，我们需要重视以下几个要素的探索。

首先，我们需要对社会公正作出一个具有普适性的定义。随意地滥用社会公正的概念反而会造成理论和现实上的误解。

其次，对于公共利益的测量也需要完善。如何在测算时更好地兼顾地理、历史尤其是社会经济因素的差异，是未来公共管理学界所需要着重关注的。只有充分考虑到这些差异因素，我们才能够真正地抓住公共利益的实质内容。

第三，研究民主实践的学者也应当提升对行政裁量权的关注。尤其是需要探究如何才能从机制上进行变革，以更好地将公共利益与行政裁量权结合在一起，从而缓解行政合法性的困难。

最后，理论的探讨绝不应当被留在书面上。在现实基本特征生活中，我们也应当期待更多的理论被付诸实践，以进一步提升福利国家的社会公正程度。

结论

社会公正问题在美国公共管理学界正在成为越来越重要的议题。本文结合既有的理论文献对行政裁量权和社会公正、行政合法性之间的关系进行了分析。行政裁量权使得公务人员成为了介于各种政治力量之间的调和角色。在市场机制下，新公共服务理论什么时候提出来的，公共行政人员在组织部门、上级官员以及公共利益之间来回协调，因此很容易出现在某一方面的行政合法性困境。

新公共服务理论的提出为行政人员的行为提供了一个行动导向的治理结构。在这个框架下，行政人员成为了不同合法性来源之间的联络人，运用他们的自由裁量权纠正各个领域中的社会不公正现象。从理论上解决了合法性困境的问题。

但是，本文发现，旨在实现社会公正的行动并不总是能够被公众接受。反而可能会带来民主的赤字。解决这个问题需要长期的努力。为此，我们必须要首先对社会公正进行一个明确的界定，这就需要去探讨造成社会不公的权力结构和社会历史因素。去进一步思考，公共管理的目标究竟是要服务于一个不平等的社会秩序，在不平等中尽可能追求平等，还是说基本特征要发挥引导作用，将其改造成一个对于所有人来说都更加公平的社会？

编译｜赵原审核｜林陌生终审｜李井仁©Political理论志

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